自2023年7月政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，全国地方债务化解工作进入攻坚期。各种监管政策、窗口指导纷至沓来，过去盲目融资的局面出现了实质性改变，各地政府不再是大干快上的债务扩张，而是转向如何防范债务风险。本文基于当前政策背景和审计实践经验，探讨审计机关应如何选取审计方向，揭示以城投公司为代表的地方政府融资主体在举债融资、项目运行以及风险防控中的突出问题和风险隐患，促进压实风险防范主体责任，发挥好审计在化债大背景下的重要作用。融资成本水平直接关系城投企业在偿还利息时所承受的现金流压力，故压降融资成本是企业化债的一项重点任务。但城投公司资金需求量大，加上融资业务专业性强，操作流程与核算方法复杂，部分城投公司管理者可能借机与金融机构从业人员或中介机构存在不当合作，利用信息壁垒人为提升融资成本谋取非法利益。审计过程中，应首先计算整体融资成本，并将其与相同地区及行业内的城投企业进行对比分析。若企业的融资成本显著高于行业同类水平，便需探讨背后原因，区分是因为企业主体信用评级较低、资产负债结构不合理等客观原因，还是过多异常高息融资业务拉高融资成本。其次，应从具体业务入手，筛选出异常高息融资业务。审计过程中，可依据标准债券融资成本低于银行贷款低于非标融资的普遍规律，剖析每笔业务融资利率与融资类型是否匹配。值得注意的是，向融资中介支付咨询费、顾问服务费等居间费用，同样属于融资过程中支付的对价，计算过程应一并计入融资成本。若发现某笔融资利率存在异常，如某企业以11%综合成本承接了一笔融资租赁业务，而同期同等业务平均成本仅为8%，就应聚焦决策背后分析原因，重点揭示是否未经集体决策或擅自决策举借高成本融资，及背后可能隐藏的权力寻租或利益输送问题。随着各地化债政策陆续出台，众多指导性文件也对新增和在建政府投资项目实施了严格控制，旨在防止一边化解旧债一边增新债。审计过程中，应对债务资金投向的项目进行审查，评估是否投资明令禁止的红线项目，以及是否在企业的资金承受能力范围内进行了适度的举债支出。城投企业通常既承担城市基础设施、市政公用设施、城市更新等公益性职能，又参与部分市场化的经营性业务，故审计过程中应对债务投向的项目进行公益性和经营性的区分。公益性项目，如公路、学校等，应着重考量其社会效益，关注项目是否符合地方发展规划、是否产生了预期社会效益，重点反映以城投企业为主体搞“政绩工程”“形象工程”“面子工程”，触碰“红线”违规建设项目，以及遗留“半拉子”工程等问题。同时，鉴于公益性项目通常是城投公司的主要债务投向，还应从整体层面判断是否因承担公益性项目过多导致企业超自身能力融资，引发债务风险。对于经营性项目，特别是涉及股权投资、合营合作等领域，由于企业具有较大决策自主权，应首先关注投资约定是否充分保障了国有资产的合法权益，其次应根据项目进展，判断对方是否决定完成了约定中的约束性条款或对赌条款。同时，还应侧重关注国有资本配置效率，计算对外投资的总体收益率，并将其与企业的平均融资利率比较，分析是否因过度投资且投资收益低加剧企业的还款风险。对不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的对外投资，应重点加强风险排查。城投公司的市场化盈利是逐步偿还稀释存量债务的重要手段，各地也对城投企业市场化转型进行了积极、有益的探索，目前主要集中在城市运营、类金融、房地产及文体娱乐业等领域。2024年3月，国务院召开的防范化解地方债务风险工作视频会议也明确提出“要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型”。可见，在化债大背景下，城投企业市场化转型需迫切提速。审计机关应重点分析城投企业的市场化业务占比及增量情况，关注企业收入和利润的合规性与持续性，确保市场化转型健康可持续。鉴于城投公司存在融资评级、考核指标等压力，往往存在做大收入利润规模的主观意图。审计过程中，应首先对企业收入进行整体分析，将低毛利贸易业务、空转转手业务等虚增的收入进行剔除，计算出市场化业务规模及结构。其次，应分析每项业务的财务状况、经营成果、主业关联度等信息，全面评估收入质量，重点关注生产经营条件或市场发生特别重大变化影响可持续发展等风险。对于长期亏损、非持续经营的低效业务，应结合实际建议企业及时退出止血。城投企业的未来发展不应仅局限于传统的政府融资平台角色，应寻求更多元化的业务模式和收入来源，以提高其市场竞争力和抗风险能力。审计机关应持续关注这些企业在市场化转型过程中的合规性、经营效率和财务健康，确保其转型过程中能够有效管理风险，确保公共资源的合理利用和国有资产的保值增值。
来源：山东省审计厅官网
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