国有产权是指国家依法享有国有企业财产的排他性权利，它不同于公共产权。国有产权的模糊表现并非是所谓的“所有者缺位”或者“所有权虚置”，而是表现为行政权对所有权的损害，政府难以通过行使“退出权”来保护国有产权，以及剩余索取权具有不可转让性，国家在国有资产上的各种权利得不到切实有效的保护从而导致国有企业的低效率。

市场交易的本质是在交易者平等和自愿的基础上追求利益最大化的产权交易。国有产权的性质决定了国有企业走向市场面临两大冲突：

第一，所有权主体的非人格化资本行为与要求企业以盈利为目标经营国有资产之间的冲突。政府作为所有者，它不可能追求利润最大化，而我们改革的目标是让国有企业自主经营、自负盈亏，这就需要实现政企分开。但政企事实上是很难分得开的。因为作为所有者的国家是个抽象主体，只能由政府来代表国家行使所有权，也就是国家所有必然派生出政府代理。于是，我们就遇到了两难问题：在国有制框架内推动国企改革，政企就是分不开的；若政企真的分开了，政府不能行使所有权了，那么这个企业就一定是非国有了。

第二，剩余索取权的不可转让性与要求企业产权具有可交易性之间的冲突。国有企业若要成为市场主体，就不仅有权占有与使用、而且可以自主处分企业资产，为此，所有权就应具有可转让性。但所有权一旦可以自由转让，国有企业就可能变成非国有企业了。

在国企改革的实践中，之所以一“包”不灵，一“股”也不灵，并非是承包制、股份制没有效率，而是由于在国有制的框架内无法解决政企不分、所有权不可转让的难题，从而国有企业的传统弊端难以得到根除。

对国有企业进行股份制改造，实现了剩余索取权与控制权的分离，政府作为委托人拥有剩余索取权，企业经营者作为代理人，接受委托人的授权支配控制权。由于委托人与代理人的目标函数不一致，代理人就可能利用委托人的授权来谋取自己的私利，产生所谓的代理问题。为此就需要通过事先的激励与事后的惩罚来约束代理人的行为。最优激励与约束机制的设计要求掌握代理人努力程度的信息，但委托代理关系下的信息具有明显的非对称性，即处于企业内部的代理人对企业信息的掌握具有明显的优势，容易实施偷懒、渎职等机会主义行为，从而出现扩权步伐越快，国有资产流失越严重的局面。

为了防止多级代理下国有资产的流失，就必须对国有产权实施有效的保护，即强化所有权约束。但国有产权的性质决定了国家对进行股份制改造后的国有资产进行保护时会陷入两难困境：如果强化所有权约束，就意味着政府对企业经营活动的更多干预，这会影响公司产权独立化，抑制企业的活力；如果弱化所有权约束，则难以解决代理人的道德风险而无法避免国有资产流失，导致改革的不公平性。

我们到底应该如何认识国有企业在社会主义市场经济条件下的地位与功能，杨瑞龙当时的观点是，国有企业是一种特殊企业，国有企业优势不在于进入市场，而在于弥补市场的缺陷。让国有企业纯粹以盈利为目标参与市场竞争实际上是舍本求末。正确的思路就是在界定国有企业在市场经济中的地位和作用的前提下，针对不同类型的国有企业选择不同的改革思路，适宜政府控制的企业就不宜按照市场化的逻辑进行改造，适宜完全走向市场的企业政府就不要干预其经营活动。国有企业分类改革战略的具体内容如下：

（1）提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式。由政府投资、经营并直接提供公共产品尽管需要支付较高的组织成本与信息成本，但可以节约市场交易成本。政府的职能是提供最优化的公共产品，解决市场失灵。为了确保规模经济和范围经济，政府对企业进入或退出公共产品行业实行严格的控制。

（2）垄断性国有企业宜选择国有国控模式。垄断性行业主要是指那些规模报酬递增与存在进入壁垒的基础产业，它包括基础工业和基础实施，以及受国家产业政策特殊保护的支柱产业。由于涉及到国计民生，国家应该对这些行业进行有效控制。可以对这类企业进行股份制改造，但国有股应占主体且一般不能转让，以保持国家对垄断企业的最终控制权。企业在追求利润的同时，有义务贯彻国家下达的特定社会目标，以优化资源配置。

（3）竞争性国有企业宜进行公司化改造。大部分竞争性企业可以改造成现代企业制度，为了解决国有企业政企不分和剩余索取权不可转让等问题，企业内应形成多元化的产权结构，国家一般对股权结构不作硬性规定。同时，通过完善激励约束机制和市场竞争机制，有效解决内部人控制问题。

（4）一部分中小型国有企业宜实行民营化。具体可以通过拍卖、兼并转让、破产等方式实施民营化。民营化意味着可通过剩余索取权的转让和所有权主体的重塑实现政企分开产权明晰化，是追求利润最大化的企业可以完全进入市场。

在杨瑞龙提出国有企业分类改革思路的20年后，在2015年颁布的中共中央《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）中确认了国有企业分类改革的原则，即把国有企业分为公益类与商业类两大类，按照不同的类型推行不同的改革模式。如何实施国有企业的分类改革，理论与实际操作上还有一些争议。例如，谁来分类？如何选择分类改革的具体模式？如何分类推进国有企业的混合所有制改革？如何根据分类改革的原则分类构建国有资产的监管模式？杨瑞龙在系列论著中回答了以上问题。

（1）确定客观的分类标准，推动国有经济合理布局。“谁出资、谁分类”这一主观分类标准有可能会受既得利益的影响延缓改革的步伐，杨瑞龙研究组建议对那些“公共产品、公益类产品及关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行科学的细分，并作为“行业细分清单”向社会公布，使国企分类有一个公开客观的分类标准，从而加大商业类国企的改革力度，这有助于打破“玻璃门”、“弹簧门”、“天花板”等对民营资本人为设置的进入壁垒，从而让非国有产权主体进入原来由国有资本一统天下的垄断领域。

（2）分类推进国有企业混合所有制改革。在分类改革原则下推进国有企业的混合所有制改革。

• 提供公共产品类的国有企业一般采用国有国营模式，通常排除股权上的“混改”，但在特殊的环节或者领域也可以在保证充分实现社会目标的前提下有条件引入社会资本，这是一种“长期导向下”的混改；
• 处于自然垄断行业国有企业一般采用国有国控模式，为了提高其效率，需要重点推进混合所有制改革，但一般来说国有资本应在混改企业中保持控股地位，因此属于“控制权导向”下的混改；
• 竞争性国有企业由于其处于纯私人物品领域，可实施“流动性导向”的混改。

（3）宏观分类与微观分类。所谓宏观分类就是根据国有企业所处行业与所提出产品性质的不同进行分类，而微观分类则是对进行多元化经营后的国有企业进行内部的产业分类。具体途径就是要加快央企的“主辅分离”，对于央企中处于国计民生领域的主业进行国有资本占控制地位的“混改”，而对于处在一般性竞争领域的辅业进行产权多元化的股份制改造，也可以由民营资本控股。

（4）分类分层重构国有资产管理体制。由于国有企业所处行业的不同，国资委具体的监管重点也是有差异的。

• 国资委或者专职的监管部门对公益类企业既要履行“管企业”与“管资产”职能，同时兼顾“管资本”职能，尽可能提高公共产品的供给效率；
• 国资委通常对自然垄断性国有企业兼顾“管资产”与“管资本”，以“管资本”为主，实现国有资本的保值与增值；
• 处于竞争性领域的国有企业，国资委只履行“管资本”的职能，即只追求利润最大化。

（5）在利益相关者合作逻辑下，分类分层推进国有企业治理结构的创新。在公共产品领域，对国有国营的企业构建内部人决策与外部人监督有机结合的治理结构；在自然垄断领域，对国有国控的企业构建董事会共同治理、监事会共同监督、外部相机治理有机结合的治理结构；在竞争性领域，构建共同治理与相机治理相结合的治理结构。

（6）分类构建国有企业经营者的激励机制。在公共产品领域，对国有企业领导人的职务晋升激励与薪酬激励相结合，以职务晋升激励为主；在自然垄断领域，对国有企业经营者中的中管（中组部任命）高管以职务晋升激励为主，薪酬激励为辅，对于国资委与地方政府任命的高管兼顾职务晋升激励与薪酬激励，对于市场招聘的职业经理人采用市场化的薪酬激励；在竞争性领域，对国企经营者主要采用市场化薪酬激励。

（1）产权的内涵与企业治理结构的主体

现代企业理论把企业视为一系列契约的组合。其隐含的前提是签约人必须对自己投入企业的要素（包括实物资本和人力资本）拥有明确的财产所有权，这种产权交易的结果形成了企业所有权。现代产权理论的一个重要贡献是区分了产权与物权的不同含义。产权已从单纯的物权转化为一束关于人的利益和行为的经济权利。

如果承认产权与物权的不同含义以及产权行使的受限制性，就能够推导出企业治理结构主体多元化的逻辑结论。第一，企业治理结构作为一组契约已经隐含地假定，缔结该契约的当事人必须是独立的、平等的产权主体。第二，产权的内涵与现代契约的有限制特性相一致。第三，产权的核心是对人的行为、人与人之间利益关系的界定。契约背后隐含的产权主体的平等性和独立性要求企业治理结构的主体之间是平等、独立的关系，这些相互关联的主体组成了“利益相关者”（包括股东、债权人、经理、生产者、消费者、供应商及其他有关利益主体）。企业治理结构主体多元化是现代产权内涵的逻辑延伸。

（2）人力资本的产权特征与企业所有权安排

不少学者把“人力资本与其所有者的不可分离性”看作人力资本的产权特征，然而，当产权的行使受到限制时，人力资本与其所有者事实上并非必定是不可分离的。有限理性和机会主义倾向使经济人的理性选择行为受到限制。人的社会属性决定了人力资本行使的受限制性，从而决定了人力资本具有一定程度上的可抵押特征。

人力资本一定程度的可抵押性只能说明人力资本的所有者有可能分享企业所有权，但并非说他一定能获得这种权利。若要使这种可能性转变为现实性，还要取决于影响合约各方谈判力的一系列条件，而人力资本的专用性和团队特征则是最重要的条件。专用性人力资本与非人力资本是企业准租金的源泉，企业所有权的安排依赖于专用性资产的提供者占有准租金的可能性。

企业的本质在于它是一种团队生产或长期合约的集合，而企业的团队本质又表现为人力资本与非人力资本之间的相互依赖性。为保护依赖性资源免于受损，团队成员只有缔结长期合约，以确保一个可预期的补偿。“集体产品”作为团队生产的“组织租”是由团队成员共同创造的，自然不能归某一方独占，而应由其共同拥有。但企业所有权的现实分配则要取决于人力资本与非人力资本所有者之间的谈判，谈判能力的大小与他们的资产专用性程度及在企业中的相对重要性变化有关。

（3）企业治理结构的客体与最优企业所有权安排

作为企业治理结构客体的企业所有权首先表现为剩余索取权。由于企业的契约是不完备的，所以谁拥有剩余索取权就变得至关重要了。不管剩余索取权的最终分配结果如何，现代产权理论与现代契约理论承认，人力资本与非人力资本所有者都有平等的权利索取剩余，这种可能性若要转化为现实性，则要通过所有企业参与人之间显性或隐性的谈判，还要取决于谈判时的环境条件。剩余索取权与控制权合称为企业所有权。剩余索取权与控制权的对称性安排正是企业治理结构的效率含义。

剩余索取权与控制权集中地对称分布于一方，至少意味着另一方的产权权益被剥夺，但结果的不平等不等于产权主体之间签约前获利机会的不平等，因为契约的达成还要取决于产权主体之间的谈判。初始合约并不是持续稳态的，随着企业参与人之间谈判对比力量关系的变化，合约内容是可作边际调整的。企业所有权的两点式分布仅存在于一些极端情形，更一般的情形是剩余索取权与控制权对称分布于不同的产权主体。每个产权主体所拥有的份额则取决于参与人之间讨价还价的结果。

企业所有权的状态依存是指在不同的企业经营状态下，对应着不同的企业治理结构。状态依存的企业所有权不仅表明企业合约的各方包括利益相关者参与企业治理的相机性和合作性，也表现其动态性。

企业所有权安排的规范性分析框架既能在一定条件下推导出剩余索取权与控制权集中式对称分布的企业治理结构模式，如资本雇佣劳动的治理模式，又能逻辑一致地解释人力资本与非人力资本所有者共同拥有企业所有权的分散式对称分布的企业治理结构，如共同治理模式。

（1）从“股东至上主义”走向利益相关者合作逻辑

在20世纪70年代以前，由于试图坚持新古典经济学范式那永恒不变的内核，从马歇尔直到倡导不完全合约的哈特等均相信，企业行为的决定者是企业主，是提供物质资本的出资人，企业的目标就是追求出资人利益的最大化。这种在新古典经济学基础上发展起来的主流企业理论证明了资本雇佣劳动是最有效率的企业治理结构。

企业实质上是一个当事人之间依据自身所拥有的物质或人力资本以及预期该资本在未来企业成长过程中的相对地位展开谈判，形成复杂的契约网络。企业的利益相关者理论可以在上述的契约观中找到根基。现代企业理论必须合理地解释这些利益相关者之间的利益冲突以及对企业绩效的决定作用。

资本雇佣劳动或股东至上主义不仅在理论上面临很多质疑，而且在企业发展的实践中也面临各种挑战。20世纪80年代在美国兴起的放松管制以及恶意收购浪潮使人们开始怀疑股东至上的企业治理结构。美国的29个州修改了公司法，通过设置一系列约束措施，要求企业在被收购时应考虑利益相关者的利益。欧洲的不少国家在第二次世界大战后就开始通过立法强制规定必须接受职工进入企业决策层，由此形成共同治理模式。

（2）行政干预下的经营者控制型企业治理结构

“内部人控制”是以日本经济学家青木昌彦为首的一些学者在分析苏联和东欧的激进式改革时提出的一个命题，它指从前的国有企业的经理或职工在企业公司化的过程中获得相当一部分控制权的现象。从内部人控制的命题出发，不少学者推断出经济转型时期国有企业也具有类似特征。

杨瑞龙研究组认为，“内部人控制”命题不能完全解释我国国有企业的现状。我国的国有企业改革主要是通过政企关系的市场化和契约化来实现权责利的再分配，扩大企业的自主权，逐渐把企业推向市场，从而形成了有别于内部人控制的行政干预下的经营者控制型企业治理结构。国有企业即使进行股份制改造以后，企业的治理结构仍然具有行政干预下的经营者控制特征。

由于经营者有着不同于所有者的独立利益目标，在信息非对称的条件下，就可能利用所有者的授权来谋取自身利益最大化。但是，当由政府来履行监督职能时，一般较难取得良好的监督效果。这表明行政干预下的经营者控制的企业治理结构存在明显的缺陷，从而导致在处理国有资产流失现象时“管”也难，“不管”也难的症结所在。

（3）国有企业治理结构创新应走出“股东至上”的困境

从已有的国有企业改革实践来看，改革的着眼点始终是单纯地改进政府对企业的控制和激励，而不是试图建立一个符合现实约束条件的科学的治理结构。不难看出，这是典型的“股东至上主义”在支配着改革的进程。

以政府代理人和企业经营者之间的权利争夺为核心的企业渐进式改革造就了经营者软约束下的自由处置权膨胀的温床，至于债权人、职工等在企业中的“声音”被无情地剥夺了，结果，国有企业的治理结构建立在没有监督能力和监督动力的政府代理人的监督行为和经营者的无外在约束的自律行为上，这必然为无能的或不负责任的、以权谋私的经营者创造了“良好”的生存环境，同时也为经营者与政府代理人“共谋”创造了条件。

要克服以上难题，就必须实现企业治理结构的创新，其核心是扬弃传统的“股东至上”逻辑，遵循既符合国情，又顺应潮流的“利益相关者合作”逻辑。

（1）国有企业共同治理机制设计

“利益相关者合作”逻辑与“股东至上”逻辑的本质差异在于公司的目标是为利益相关者服务，而不仅仅只是追求股东的利益最大化。贯彻了“合作”逻辑的治理结构就是“共同治理”机制，它强调决策的共同参与与监督的相互制约。

共同治理的核心就是经济民主化，通过公司章程等正式制度安排来确保每个产权主体具有平等参与企业所有权分配的机会；同时又依靠相互监督的机制来制衡各产权主体的行为；适当的投票机制和利益约束机制则用来稳定合作的基础，并达到产权主体行为统一于企业适应能力提高这一共同目标之上。共同治理模式包括两个并行的机制：董事会和监事会。

董事会中的共同治理机制确保产权主体有平等的机会参与公司重大决策。建立职工董事制度是完善董事会中的共同治理机制的一个重要内容。

我国建立职工董事制度应注意以下几个方面：第一，关于职工董事的资格。职工代表必须反映企业大多数职工的利益。第二，关于职工董事的选任。职工董事（包括工会主席）由职代会按多数同意原则民主选举产生。第三，关于职工董事的人数。国有独资公司的职工董事一般为1/3左右。对于国有控股的股份公司，职工董事的比例可以与国有独资公司类似。股份有限公司的职工董事比例可定在1/4~1/5。

银行董事制度。根据我国的国情，银行可以通过表决权代理或信托制同时实现对小股东和银行的权益保护，这样做可以绕开两业分离的法律障碍，充分发挥银行的信息优势和人力资源优势；同时银行代表进入董事会，也便于信息交流和权力平衡。

监事会中的共同治理机制则是确保各个产权主体平等地享有监督权，从而实现相互制衡。国有企业的监事会中应有一定比例的职工监事，同时必须有1~2名银行代表作监事，以确保债权人的利益。

（2）国有企业相机治理机制的设计

相机治理机制的基础是企业所有权的状态依存特征。相机治理机制的设计目的就在于确保非正常的经营状态下，受损失的利益相关者有合适的制度来帮助其完成再谈判意愿。一个完整的相机治理机制包含三个要素：能够利用该机制的人，即相机治理的主体，信号及相机治理程序。

一个完整的相机治理程序应包括事前监督、事中监督、事后监督三个阶段。利益相关者的相机治理机制设计包括职工作为相机治理主体时的程序设计、股东的相机治理程序、债权人的相机治理程序，以及管理收购。

相机治理机制的完善与程序的改进：

• 破产程序的改进。破产程序是相机治理程序的最后一道防线。一个有效的破产程序必须设置一套机制，以确保债权人的债权现值最大化，同时给予经营者可置信的惩罚。
• 相机治理各程序的协调。相机治理程序按主体划分为四类，即职工、债权人、政府和股东、经营者；按内容分则是两类：一类是预防性程序，另一类是破产程序。
• 相机治理信号系统的设计。相机治理程序的启动取决于必要的信号显示。