导读

多重压力下的经济下行压力和日趋激烈的市场竞争，对地方国有企业风险管理提出了更高要求。

企业在经营过程中，风险如影随形。对于地方国有企业而言，当前经济复苏缓慢和过重的经济责任、社会责任，会在一定程度上放大风险。近年来，地方国有企业对风险管控的重视程度明显增强，但是投资风险、债务风险、廉政风险等仍然时有发生。分析近年来一些地方国有企业发生的风险事件，结合部分国有企业实地走访调研情况，笔者认为这其中有公司的个性原因，但也存在着一些共性问题。我们有必要针对这些共性问题进行分析并加以改进，进一步完善全员参与、贯穿公司管理各个环节和经营全过程的风控体系，防范化解各类风险。

国有企业风险管理的主要发展进程

地方国有企业风险管理的政策性较强，工作实践往往基于上级政策文件要求和企业实际。研究风险管理政策文件演进，特别是国务院国资委层面的政策导向，有利于把握地方国有企业风险管理的工作重点变化。

（一）全面风险管理体系建设阶段

早在2006年6月，国务院国资委就印发了《中央企业全面风险管理指引》，要求从战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险等方面，加强风险评估，制定风险管理解决方案。2012年11月，国资委办公厅再次印发了《关于2013年中央企业开展全面风险管理工作有关事项的通知》，明确要求加强重大风险的全过程管理，将风险管理与日常经营管理有机融合，不断提高全面风险管理水平。在近年来自上而下的国企改革中，同样多次提高抗风险能力和风险管控水平。2014年以后，央企的企业风险管理年度报告由原来的自愿报送改为强制报送，可见国务院国资委对风险管理的重视程度越来越高，国有企业的风险管理体系建设和报告工作进入常态化阶段。

（二）一体化推进内部控制和风险管理阶段

2019年10月，国务院国资委印发了《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》，明确指出要建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点，严格、规范、全面、有效的内控体系；按照内控体系一体化工作要求编制内控体系年度工作报告并及时报国资委。随后连续三年分别发布了关于做好2020年、2021年、2022年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知，强化了内部控制的风险导向和系统性，要求国有企业进一步整合优化内部控制、风险管理和合规管理监督工作。从近年来的实践来看，国有企业的内部控制和风险管理全面融合，强化了内部控制对于风险的管理，也有利于基于风险管理进一步优化内控体系。

（三）强化重点领域风险管控阶段

于2020年启动的国企改革三年行动，将进一步提高抗风险能力写入了指导思想。2021年3月，国务院国资委印发了《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，针对前期地方国有企业发生债务违约反映的问题，提出了完善债务风险监测预警机制、分类管控资产负债率、重点防控债券违约等明确监管要求。同月，国务院国资委再次发布了《关于加强中央企业资金内部控制管理有关事项的通知》，要求建立健全资金内控管理体制机制，持续强化资金内控关键环节监管，加快推进资金内控信息化建设。2021年12月，国务院国资委印发了《中央企业重大经营风险事件报告工作规则》，明确了需要报告的风险情形、报告时效和报告内容。从上述文件可以看出，随着在制度层面风险防控体系的日趋完善，国务院国资委开始关注重点领域的风险防控，提出了一系列具体务实的风险防控举措。

地方国有企业风险管理

的现状和共性问题

国务院国资委风险防控相关政策文件的出台，同样为地方国有企业加强风险管理提供了指引。以昆山国资为例，昆山国资监管部门于2017年10月印发了《昆山市市属国有集团公司风险管理应用指引》，组织各市属国有企业启动风险防控体系建设。体系建设包括了风险防控手册编制、手册评审、试运行和验收四个阶段，内容涵盖组织架构设计及运行、战略规划、人力资源管理、资金活动风险、采购与付款、销售与收款、资产和产权管理、投资并购、工程项目、合同管理、担保业务、全面预算等企业主要经营投资管理活动。应该说，围绕项目投资、债务风险、资金活动等重点风险领域，目前地方国有企业也出台了一些相应的风控制度，甚至聘请了专业机构进行指导改进，但是深入分析一些已经发生的风险事件，一些共性问题需要引起高度重视。

（一）制度执行不到位时有发生

经过多年来的国企改革，无论是国资监管，还是企业内部风险控制，制度建设层面已经较为健全，但从制度执行情况来看，做选择、打折扣、搞变通的问题较为突出，重大决策、投资管理、责任追究等制度执行力有待提升。以投资风险控制为例，地方国有企业普遍制定了严格的投资决策程序。但是仍有部分投资项目前期调研不充分，甚至存在项目立项、考察初审、可行性研究、尽职调查等必备程序缺失的现象，开展时间较短甚至于“走形式”，导致企业对于所投项目认识深度不够、经营风险揭示不充分。而且相较于投前决策而言，企业普遍对投后管理重视程度不够，企业投后管理机制不够健全，投入的人力、精力明显不足。比如，尽管企业已经组织开展投后评价工作，但是投后评价报告质量不高，对投资企业经营管理、潜在风险和行业情况等缺乏深入剖析，跟踪问效和决策支撑作用发挥不充分。再如，产权代表是掌握参股企业经营状况和风险预警的重要抓手，但是一些产权代表履职时常不到位，未能充分发表意见、行使表决权，未向集团及时报告重大事项。

（二）法人治理结构不尽完善

一方面，董事会建设存在明显短板，个别地方国有企业董事会成员人数长期不足，难以正常运行履职，党委会和董事会仅限于研究人事事项。另一方面，党委会、董事会、经理层成员高度重叠，“一次会议、三份纪要”的现象较为普遍，存在以董事会决议代替党委会和经理层决策的问题。各治理主体间权责边界的不明晰，限制了党委会领导作用、董事会战略决策作用和管理层决策执行作用的发挥。以外部董事为例，目前地方国有企业董事会中外部董事占比普遍较低，与“外大于内”的方向存在差距，不利于外部董事发表独立意见，也难以促进任职企业董事会规范有效运作，提升董事会决策科学性。此外，外部董事多为兼职，受限于履职时间和精力有限，到会频率较低，实际参与度不高，对企业了解不深、帮助不大。

（三）风险管理职能履行不到位

部分地方国有企业并未设立单独的风险管理职能部门，而且企业即便设立了风险管理部，也存在风险管理知识背景或者工作经历的专业人才配备不足的问题，更多的是从办公室、法务部等部门指定专人负责风险管理相关工作。与此同时，风险管理部门的职责范围，以及与其他业务部门进行合作的路径也不够清晰。由于风险管理工作分散在各个部门，当风险管理部门职权不清晰和风险管理人员专业素养不够的时候，将会导致风险管理难以形成完整链条，从而影响工作成效。

（四）内部控制、风险管理、内部审计工作存在脱节

内部控制、风险管理、内部审计是企业风险控制的三道防线，内部控制作为第一道防线，可以从源头上避免部分风险的发生；风险管理更多侧重于实施过程中的常态化防控；内部审计可以从事后审计发现风险、分析漏洞，并反馈优化内部控制和风险管理。目前部分地方国有企业三项工作仍然由不同部门实施，部门间的沟通成本在一定程度上影响了企业风险管理的优化。即使三项工作由同一部门实施，管理人员也时常缺乏内部控制和风险管理一体化推进的理念。此外，不同工作人员之间专业程度的差异、信息传输过程中的失真等因素，也会影响三道防线的相互作用。

（五）全面风险管理文化尚未形成

纵观近年来地方国有企业发生的一些风险事件，除了系统性风险和内部控制失灵，基本都与人的因素有关。地方国有企业具有业态多元、资金密集、商业往来频繁等特点，国企干部、特别是关键岗位的领导干部，容易成为被拉拢腐蚀和“围猎”的对象。从近年来纪委监委公开通报的情况来看，国资国企领域职务违法犯罪占比远高于其他行业领域，领导干部思想上的“总开关”需要拧得更紧。但是对于包括廉政风险在内的全面风险管理，地方国有企业员工乃至领导干部，大都认为风险与自身关系不大，对风险管理工作，包括风险管理理念和企业风险管理文化的培育都不够重视。风险管理措施仍然停留在保证资金安全和信息真实，满足于一般的预算管理及内部控制。

地方国有企业风险管理优化路径

持续优化和改善，是全面风险管理的本质要求。当前地方国有企业进一步提高风险管控水平，还是要基于企业自身存在的问题，采取务实有效的举措，更好满足企业持续健康发展的需要。

 （一）提高制度执行力

制度落实难、执行不力的问题，既与地方国有企业制度执行意识不强，对于如何有效地执行制度不够重视有关；也反映了制度执行监督不够有力，违规追责的威慑力不足。要从根本上发现并纠正有章不循、有规不依的问题，要系统施策、精准发力。一要加强违规责任追究，细化责任追究范围、损失认定、责任认定、追究处理、工作职责和实施程序等具体规则，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，构建投资监管闭环。二要及时开展专项重点风险领域制度执行专项检查，并做好监督检查结果应用，检查结果定期向董事会反馈，并追根溯源督促整改落实，监督检查结果与全员绩效考核相挂钩。三要加强信息化系统的建设，将制度具体细化为一道道可执行的业务流程，充分发挥信息系统对于风险控制的及时预警和刚性约束作用。这就需要立足企业现有的信息系统进行有效开发，将风险管理活动与企业相关流程相互对接，集成使用。针对传统风险和专项风险，开发相应的风险预警和专项风险管理模块，并嵌入到具体业务系统，把风险管理与日常经营管理融为一体。

（二）完善法人治理结构

厘清党委会、董事会、经理层等治理主体权责边界，以项目清单等形式加以明确。严格落实党委前置研究讨论重大事项规程制定工作，切实保障党组织的工作空间和话语权。加强董事会建设，落实外部董事占多数的制度性安排，推动地方国有企业的决策层和负责日常经营的执行层相分离，从源头上防范化解董事长“一言堂”的风险。完善市属国有企业外部董事日常管理制度，畅通外部董事反映重要问题的途径，制定外部董事反映的重要问题建议办理工作规程。建立健全董事会向经理层授权的制度安排，有侧重、分先后向符合条件的企业经理层授予经营自主权，形成总经理对董事会负责、向董事会报告的工作机制，

（三）推进三位一体的内控体系建设

坚持“事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责”的工作思路，妥善处理好内部控制、风险管理与内部审计的关系，建立健全一体化推进的工作机制。在内设机构设置层面，考虑到三项工作的关联性，尽可能将职能赋予同一部门，即使处于工作量等因素，三项工作有不同部门负责，建议由同一分管领导管理或者主要领导直管。在制度制定层面，要根据上级政策文件要求，参考央企的先行经验，出台一体化推进企业内部控制体系建设与监督工作的制度文件，从年度报告编制、日常沟通交流、重点反馈机制等方面推进工作融合。在结果应用层面，以内部审计发现问题整改为抓手，结合违规经营投资责任追究监管要求，同步推动内部控制的完善和风险管理的优化。

（四）构建协同高效的监督机制

一方面，要强化内部监督。除了要以内部遴选和外部引进相结合的方式组建专业化风险管理部门，并将风险管理权力更多的赋予各部门，使风险管理职能尽可能与原本的经营管理职能一致，减少推行风险管理的阻力；还要注重内部审计的联动，形成由董事长分管，向党委、董事会定期报告的制度。另一方面，要注重与外部监督的联动。加强与国资监管、委派总会计师和外部董事为代表的出资人监督，纪检监察、巡视巡察、审计监督为代表的职能监督的联动，实现监督成果共用共享，形成合力提升监督效能。

（五）培育全面风险管理文化

对地方国有企业党员干部来说，思想上的滑坡是最严重的病变。要想实现从思想上管控，需要培养全面风险管理文化，而且要注重与企业廉政文化的融合，充分发挥国企工委组织领导作用，督促企业各级党组织紧紧抓住教育这个根本，常态化开展警示教育、谈心谈话等反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想防线。与此同时，通过制度设计、日常培训、案例分析等方式，提高风险管理的全员参与度，特别要通过领导带头、以上率下的方式，在企业内部营造良好的全面风险管理文化氛围，提高全员风险防控意识。

结  语

虽然风险管理是一项系统性的工程，但是对于当前地方国有企业而言，还是要抓住重点，坚持问题导向，特别是对于一些普遍存在的共性问题和重点风险，要有针对性的加以改进和优化，进一步完善制度并提高执行力，形成全面风险管理文化，从而有效防范化解各类风险，增强企业的核心竞争力。

文章来源：国资智库